Возвращение механизма прямых губернаторских выборов в России резко обозначило для региональной власти вопрос степени эффективности использования административного ресурса в рамках властной вертикали. Ни для кого не секрет, что основой административный ресурса губернской власти являются не ведомственные подразделения, присутствие которых ограничено областным центром, а система местного самоуправления. Именно на местах благодаря позиции и энергии глав районов, как правило, куется победа действующей власти. Поэтому от степени влияния местных лидеров на общественно-политическую ситуацию, от качества их профессиональных навыков, от их авторитета в местном сообществе во многом будет зависеть течение следующего политического цикла, финалом которого станут губернаторские выборы.

Обозначенная перспектива, а также тема возвращения выборов мэра Пскова вновь запустили процесс обсуждения уровня влиятельности глав муниципалитетов, избранных прямым голосованием. Практически все те годы, когда областной центр и некоторые районы были «двуглавыми», политики – кто «скользко», а кто и в лоб – высказывались, что дуумвират во главе муниципалитета их не особо вдохновляет.

Разумеется, наличие двух руководителей удивляло всегда. Но так как «двуглавая» инициатива шла сверху, критиковать её было нельзя, вплоть до того момента, пока, после горячих декабрьских выборов, федеральные власти не приняли решение вернуть губернаторские выборы. Вопросом изменения законодательства занимается Минрегионразвития, и предполагается, что в результате обсуждения из 131-го ФЗ будут убрана норма, по которой глава муниципального образования формируется из состава депутатов. Скорее всего, к началу 2013 года такие изменения будут внесены.

Однако за те годы, что норма о выборах главы муниципалитета действовала (131-й Федеральный закон в новой редакции вступил в силу с 1 января 2006 года), местному самоуправлению был нанесён значительный ущерб, который нельзя восполнить отменой одного абзаца в законодательстве.

Как часто говорят, 131-й ФЗ (его название стало уже нарицательным), был бомбой замедленного действия. При этом он полностью соответствовал реформе муниципальной и региональной власти, задуманной в Кремле, а именно – способствовал укреплению так называемой вертикали власти. Федеральный центр старался по максимуму ослабить влияние губернаторов, получив ряд функций от регионов, а также максимально обеспечив их, регионов, зависимость. Губернаторы, в свою очередь, выстраивали такую же схему взаимодействия с главами муниципалитетов: сокращали полномочия, снижали манёвренность бюджета и его абсолютную величину, ставили в зависимость от финансирования с помощью региональных целевых программ.

Целью выстраивания подобной вертикали было не только полное подчинение глав муниципалитетов губернаторам, но и тотальный контроль выборных процессов: именно при такой схеме управления административный ресурс даёт власти результат

Такая «реформа» местного самоуправления привела к тому, что на сегодня главы муниципалитетов практически не являются самостоятельными и влиятельными политическими фигурами. Исключением (да и то с натяжкой) можно назвать только руководителей Пскова и Великих Лук, но их, скорее, можно причислить к политикам регионального уровня.

Ослабление глав районов во многом сказалось на уровне управления в муниципалитетах. В целом, модель оказалась неуспешной и непопулярной.

Однако принятие закона о выборах губернаторов внесло новую политическую составляющую, еще раз чётко разделив глав районов по двум основным сегментам: избранные из состава депутатов и населением. Только последние могут дать свою подпись кандидатам в губернаторы. Это, несомненно, повысило их статус и значимость: как минимум две подписи нужно взять кандидатам в губернаторы от глав муниципалитетов.

С каким же «политическим багажом» подошли главы муниципалитетов Псковской области к моменту возможного изменения законодательства?

Горячие головы

К 2012 году в 6 муниципалитетах Псковской области действует «двуглавая» система управления: кроме Пскова и Великих Лук изменения в уставы районов внесли депутаты Печорского, Палкинского, Пыталовского и Плюсского районов. Во всех этих муниципалитетах, кроме Плюссы (в Плюсском районе поддержка партии власти традиционно достаточно высока), региональные власти в итоге столкнулись с проблемами.

Ситуация вокруг сити-менеджеров в двух крупнейших городах региона уже давно набила оскомину (об этом Псковская лента новостей подробно писала, освещая выборы ситименеджеров Пскова - Игоря Чередниченко, и Великих Лук – Алексея Новикова). Неспокойной оказалась обстановка и в районах: эксперимент в Палкино привёл к тому, что региональные власти потеряли контроль за политической ситуацией в муниципалитете, получив, в итоге, в качестве главы района и главы администрации района две оппозиционные фигуры: Василия Николаева и Галину Кузьма. В Пыталовском районе история поражением кандидата от «Единой России» не закончилась. Спустя месяц после того, как большинство депутатов избрали главой района не единоросса Анатолия Бойцова, а независимого кандидата Артура Ханагяна, г-н Ханагян подал в отставку, якобы не успевая совмещать работу главы района с предпринимательством.

Интересно, что бывший глава Пыталовского района Сергей Баранов, ранее избранный населением, даже не смог пробиться в районное Собрание и, тем самым, побороться за пост главы района.

Новый глава Пыталовского района до сих пор – с мая – не избран, потому что прийти к консенсусу в Пыталовском районном Собрании прийти не удаётся. Представители ЛДПР и КПРФ заявили, что губернаторская команда оказывала политическое давление на местных депутатов, но - тщетно. По неофициальной информации на начало августа документы на конкурс подали четыре кандидата.

В Печорах ситуация и вовсе запутана донельзя: 1 июля 2002 года местные депутаты самостоятельно упразднили должность главы района. Связано это было с нашумевшим противостоянием экс-главы района Александа Рогова и экс-заместителя председателя Псковского областного Собрания Михаила Гавунаса. После смещения Рогова, по мнению многих, именно Гавунас де-факто руководил Печорским районом, поэтому говорить о политическом влиянии главы района (Сергей Васильев) и главы администрации района (Фёдор Коханов) в данном случае и вовсе бессмысленно. Более того, Васильев и Коханов достаточно быстро оказались в конфликте не только с Роговым, но и между собой.

После того, как г-н Гавунас был «отчислен» из состава региональных депутатов и закончил публично заниматься политикой в области, во власти Печорского района началась эпоха смуты, которую администрация области пытается использовать для смены руководителей муниципалитета.

Политическая окраска и умеренная линька

К настоящему моменту подавляющее большинство глав муниципалитетов входят в состав «Единой России»: если говорить количественно, то 23 муниципальных руководителя из 31 (с учетом шести «двуглавых» муниципалитетов, за исключением Пыталово) относятся к партии большинства. Более того, временно независимый глава Пскова Игорь Чередниченко в день своего вступления в должность пообещал, что в ближайшее время вступит в «Единую Россию».

Два главы района – Николай Миронов в Гдовском районе и Михаил Пашков в Новоржевском районе – представляют «Справедливую Россию». Они избраны при поддержке «Справедливой России» и лично Михаила Брячака. Ряд экспертов полагают, что между Брячаком и Мироновым пробежала черная кошка, но пока г-н Миронов все же в команде. Третий глава района, поддержанный в 2009 году «Справедливой Россией» - Римма Бурченкова из Пушкинских Гор - после многочисленных скандалов разорвала свои отношения с эсерами и вступила в «Единую Россию».

В 2012 году получило своего главу и псковское «Яблоко»: в Дедовичском районе победу одержал Игорь Гуменюк. Однако, по мнению большинства наблюдателей, реальное социально-экономическое положение в районе и обязанности главы не позволят ему сохранить статус оппозиционного политика. Коммунисты и либерал-демократы глав муниципалитетов в Псковской области не имеют.

К независимым чиновникам местного самоуправления можно отнести – конечно же, с большой натяжкой – руководящий тандем Палкинского района Николаев-Кузьма и главу администрации Плюсского района Анатолия Соловьева, что с учётом полного штиля политической жизни Плюссы никакой роли не играет.

Говоря о самостоятельности глав районов, нужно понимать: можно занимать собственную политическую позицию по ряду вопросов (например, о сохранении ЦРБ), но нельзя не зависеть от межбюджетных отношений. Само должностное положение заставляет их быть лояльными. Сегодня невозможно представить, чтобы кто-то из глав районов публично оппонировал губернатору, а уж тем более воевал с областной администрацией, как это бывало в 90-е годы.

Такая политическая однополярность, с одной стороны, позволяет частично обезопасить бюджет муниципалитета от саботажа региональных чиновников, ещё больше лишая глав муниципалитетов самостоятельности, поскольку представителям партии власти приходится встраиваться в пресловутую вертикаль и целиком и полностью выполнять решения регионального руководства партии.

С другой стороны, преувеличивать влияние «Справедливой России» и «Яблока» на деятельность своих глав тоже не стоит. Тот же Игорь Гуменюк и вовсе не является членом «Яблока», а Миронов только в 2009 году вышел из «Единой России». Поэтому деление глав муниципалитетов по партийному признаку по-прежнему остаётся условным. Если говорить о грядущих выборах, то первоочередную роль по-прежнему будет играть фактор личности. Особенно с ростом количества зарегистрированных партий, которые ещё больше размоют и так практически незаметные идеологические различия.

Показательно и то, что ни одного выходца из «Единой России» как из кузницы кадров в главы городов и районов фактически нет. Партия большинства отлично кадры поглощает, но не выдвигает.

«И даром не надь, и с деньгами не надь»

Наличие двух глав в некоторых муниципалитетах, а также крайне высокая степень подконтрольности глав районов региональным властям во многом привели к выхолащиванию руководителя муниципалитета как управленца и политика высокого уровня. Грубо говоря, политиками местным руководителям и вовсе быть не рекомендуется. В связи с этим ослабевает не только уровень политического управления и политической конкуренции в муниципалитетах, но и нарушается инструмент сменяемости власти, который раньше во многом был основан именно на руководителях муниципалитетов.

Так, в давнем прошлом глава Стругокрасненского района Александр Котов возглавляет Псковское областное Собрание, экс-глава Дедовичского района Сергей Фёдоров руководит комитетом по природопользованию администрации Псковской области.

Ряд заместителей губернаторов при Евгении Михайлове, Михаиле Кузнецове и Андрее Турчаке в недавнем прошлом возглавляли районы. Правда, сейчас эта система фактически не действует: вакантных мест на вице-губернаторских постах нет, да и на руководство областным комитетом сейчас мало кого рискнут поставить.

И дело совсем не в нежелании районных руководителей – от поста вице-губернатора не откажутся руководители многих муниципалитетов. Дело в том, что фигур уровня заместителя губернатора практически не стало. О том же самом можно говорить, рассматривая и деятельность профильных областных комитетов.

Есть и другой фактор: Андрея Турчака и его команду, с одной стороны, устраивают действующие главы районов, а с другой – им просто некого предложить муниципалитетам взамен. Причина всё та же – отсутствие грамотных политических кадров. И, в первую очередь, молодого поколения. Проблема ротация и восполнения руководства муниципальных образований очень остро стоит на протяжение всех «нулевых» годов – еще несколько лет назад обсуждались идеи привлечения профессиональных кадров на муниципальную службу из-за пределов области.

Можно вспомнить интересную историю с главой Великолукского района Игорем Калашниковым, которого перевели из должности первого зама главы администрации Пскова «на юг области». Ранее на пост главы Пустошкинского района при отсутствии реальных местных кадров был рекрутирован выходец из федеральных структур Юрий Жуков.

Ещё одним фактором ослабления команды муниципальных руководителей стала и избирательная кампания декабря-марта: очевидно, что администрация области (читай: региональное отделение «Единой России») слишком явно сфокусировалась на президентских выборах, а также на принципиальных избирательных кампаниях в Пскове и Великих Луках, что районы остались «неокученными». Это не только привело к тому, что результаты партии власти оказались не блестящими, но и снизило общую конкуренцию в политической среде.

Если упрощать взгляд на этот вопрос до уровня примитивного, то во многом молодой питерской команде попросту неинтересна провинциальная политика уровня «Энского» района. Немного не тот уровень политической борьбы.

Поэтому выходцев из районов, занимающих топ-посты в псковской политике, стало меньше. Последним на сегодняшний день заметным «приглашенцем» в администрацию области из кресла главы администрации района стал Николай Романов, который сменил руководство администрацией Плюсского района на пост председателя комитета по сельскому хозяйству, ветеринарии и гостехнадзору Псковской области. Было это в сентябре 2009 года.

Если обратиться к истории, то в середине 2000-х был хоть и разношерстный состав глав муниципалитетов, но среди них были по-настоящему политически сильные личности: дедовичский руководитель Дмитрий Гуйдо, красногородец Иван Брилев, экс-глава Островского района Алексей Афанасьев, бывший глава Порховского района Леонид Кострица. Сейчас из сколько бы то ни было значимых муниципалов - бежаницкий глава Анатолий Трофимов, Виктор Иващенко из Усвят и его сосед из Невельского района Александр Ващенков. Но их тоже можно отноести скорее к старой команде, чем к новой, влияние которой будет, скорее, снижаться, чем возрастать. Исключением, пожалуй, могут стать именно Ващенков и Виктор Степанов, руководящий Порховским районом и имеющим запас политической прочности.

Кошелёк на верёвочке

Финансовые проблемы в муниципалитетах появились не вчера, но ситуация постепенно ухудшалась не только и не столько в связи с сокращением финансирования, сколько с изменением этой системы: появилось номативно-подушевое финансирование, областные долгосрочные целевые программы и не только. Все в большей степени муниципалитеты финансовыми средствами не распоряжаются, все больше получая деньги на бумаге.

В 2012 году муниципалитеты Псковской области в виде дотаций получат 578 млн. рублей, а в 2014 – 270 млн. рублей. Конечно, с другой стороны, районам увеличивают процент от поступления некоторых налогов. Однако у глав муниципалитетов по этому поводу иллюзий давно уже нет: производство в небольших муниципалитетах не просто не развивается – оно сжимается, а «выехать» по налоговым доходам только за счёт торговли невозможно.

Муниципалитетам урезают полномочия: проводится такое урезание под лозунгом «упростим жизнь районам». На деле, это одно из звеньев цепи по сокращению политического влияния муниципальных властей, а также стремление сократить финансовые потоки муниципалитетов, направив их через региональные власти. Если какие-то полномочия, наоборот, передаются муниципалам, их сознательно финансируют «в полноги», чтобы уже через полгода, максимум – год, представители местного управления взвыли от безденежья и сами отказались от новых полномочий.

Муниципалитеты на своем уровне делали то же самое с поселениями: под предлогом помощи и всесторонней поддержки, районы забирали полномочия волостей себе, прежде всего, для того, чтобы получить контроль над теми средствами, которые были выделены на реализацию этих полномочий.

Практически безусловная финансовая зависимость муниципалитетов от региональной власти приводит к таким политическим коллизиям, как, например, в Пушкиногорском районе, когда губернатор Турчак пригрозил главе района Римме Бурченковой введением внешнего управления. Рычаг финансовой зависимости района от региональной власти мог бы без труда позволить администрации области добиться «добровольной» отставки Бурченковой. Но этого не случилось: либо потому, что региональным властям это всё же не понадобилось, либо потому, что по закону антикризисный управляющий в Пушкиногорском районе сможет приступить к работе не раньше марта 2013 года.

На сегодняшний день даже город Псков, который на уровне других муниципалитетов выглядит успешным, имеет около 300 миллионов рублей скрытого дефицита. Для кого-то это отрицательный, а для кого-то – положительный результат: дотации, распределяемые региональной администрацией, областному центру будут жизненно необходимы. Такая ситуация неизбежно приводит к политическим спекуляциям, которые складываются, разумеется, не в пользу руководителей муниципалитетов.

В итоге за несколько лет имиджу местного самоуправления – начиная с политической верхушки, руководителей муниципалитетов – был нанесён значительный удар. Прежде всего, это было сделано руками региональной администрации – вне зависимости от того, какой губернатор возглавлял область. Главным инструментом выхолащивания самостоятельности глав городов и районов стал бюджет. Бюджетный процесс в регионе превратил дотационные муниципалитеты в заложников.

Разумеется, значение фигуры главы муниципалитета при этом становится всё меньше. Неудивительно, если из действующих руководителей районов лишь малая часть будет переизбираться на следующий срок.

Но самым объективным, и, к сожалению, самым грустным фактором снижения политического влияния отдельного взятого главы района или города, становится то, что за спиной каждого руководителя физически стоит всё меньше избирателей.

Денис Камалягин

* Фольксштурм (нем. Volkssturm) — отряды народного ополчения Третьего рейха, созданные в последние месяцы Второй мировой войны для отражения натиска союзников на территории Германии.